España no ayuda bastante al Tercer Mundo
Un poco de historia. La cooperación española para el desarrollo es fruto del cambio de un país pobre y sometido a una dictadura, a otro que aspira a convertirse, como rico y democrático, en protagonista de la vida internacional. En ese proceso, la política de cooperación se ha adaptado a los tiempos. En 1975, la pobre y aislada España todavía figuraba como receptora de ayuda.
La primera decisión que modifica el panorama vincula la ayuda española al desarrollo a ayudas a las empresas locales para su internacionalización por medio de créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD).
De esos polvos vendrán muchos lodos. Se llevará a cabo un proceso de institucionalización, que conducirá a la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, adoptada en 1998, y a una cierta politización de la ayuda en función del partido que gobierne. Es un periodo corto, pero intenso, en el que la juventud y sus pecados originales van dando paso a una cierta madurez, siempre tomando como referencias lo que ocurre en nuestro entorno más próximo, el europeo, e incorporándonos a las instituciones internacionales, como el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD).
Queda como horizonte lo que dibuja el de la Constitución Española: ?colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra??.
En términos cuantitativos el progreso ha sido evidente: en cuatro años España ha duplicado su ayuda, pasando de un 0,23% en 2003 al 0,50% de este año 2008, en el que se han destinado 5509 millones de euros a Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), con el compromiso de llegar al 0,7% en 2012. El hecho es más meritorio si tenemos en cuenta que, conforme a los datos de1 CAD, el total de la AOD en el mundo está descendiendo: en 2006, fue de 104421 millones de dólares (el 0,31 % del PNB conjunto), mientras que en 2007 bajó a 103 655 millones de dólares (el 0,28%).
Ha habido también una mejor programación de la mano del Plan Director, el segundo, que abarca el periodo 2005-2008, bajo el ambicioso título: ?De una política de ayudas a una política de desarrollo??. Las reformas institucionales, nacidas con el cambio de nombre del Ministerio en 2004 (?Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación??), se cierran con la renovación que da lugar a la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).
EXCESIVAS INCOHERENCIAS
El diálogo con los actores sociales se recuperó tras el encastillamiento del Gobierno del Partido Popular (PP), promoviendo el consenso para que la cooperación se tratara como un asunto de Estado. Impulsado desde la Coordinadora de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD), los partidos políticos se sumaron al Pacto de Estado contra la Pobreza (?la lucha contra la pobreza es un imperativo social, ético, político y económico??), por el cual todos los partidos con representación parlamentaria firman, el 19 de diciembre de 2007, un acuerdo de ??buenas intenciones?? por el cual se comprometen a sumar esfuerzos de coordinación entre las distintas administraciones para promover iniciativas que erradiquen la pobreza, promuevan la cooperación internacional y aumenten la AOD hasta llegar al 0,7% del PIB en 2012.
Apremiados, entre otras razones, por la presión migratoria, la ayuda española se destina significativamente a países africanos, y se amplían las aportaciones a fondos multilaterales del sistema de Naciones Unidas y a programas sociales. Una de las últimas muestras es el anuncio por parte de la vicepresidenta Fernández de la Vega, en la XVII Conferencia Internacional sobre el Sida (Ciudad de México, 4 de agosto de 2008) de que España, con una aportación de 10,2 millones de euros, duplicaría su ayuda contra esa enfermedad, pasando a ser el sexto donante mundial. Hay, también, un amplio respaldo ciudadano a esa solidaridad española, tanto ante catástrofes como al apoyo a que España cumpla con el objetivo del 0,7%, según demuestran las encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas, y una amplia gama de entidades, plataformas y redes que sensibilizan a la opinión pública y presionan al Gobierno por el aumento de la cantidad y la mejora de la calidad de la ayuda.
Pero si enfocamos un poco más ampliamente lo observado, el panorama cambia. Es innegable que el Gobierno actual ha hecho de la solidaridad una de sus banderas, realzando la política de cooperación. Pero ésta queda supeditada en muchas ocasiones a los intereses de la política interior y exterior. Y es aquí donde encontramos una amplia muestra de incoherencias, ante situaciones que marcan el margen de autonomía de aquélla.
Así, la ayuda sigue lastrada por cierta ?economización??: aunque bastantes empresas españolas son ya grandes y fuertes, la gestión económica de la ayuda es importante para algunos departamentos ministeriales, como el de Comercio, y ya conocemos lo que cuesta que un departamento pierda parte de sus competencias, de su poder. ?ste se ha escenificado en toda la puesta en escena de la cooperación española y tiene una de sus últimas expresiones en el tratamiento de la deuda contraída por los países a los que se ayuda ?curiosa contradicción-, especialmente a los más pobres, en aplicación de la Ley reguladora de la gestión de la Deuda Externa de 2006. Más allá de esto, resulta paradójico que se aplique la ayuda desde un componente básicamente social, con predominio de lo público, cuando se impulsan reformas liberales, con un alto grado de privatización. La eterna paradoja de la socialdemocracia realmente gobernante.
Nuestra pertenencia a la agricultura europea, a la Política Agrícola Común (PAC), hace que la defensa del proteccionismo agrario, con Francia a la cabeza, choque frontalmente con los principios de la solidaridad. Es ya común recurrir a la frase de que ?se destina más dinero a una vaca en Europa que a un beneficiado en África??. Aunque la UE defiende la liberalización comercial, el nuevo fracaso de las negociaciones en la Organización Mundial del Comercio (OMC) pone en evidencia que priman más los intereses que la solidaridad. Todo ello en medio de una nueva crisis alimentaria.
Es muy generoso que el presidente del Gobierno español anuncie en la Cumbre de Roma sobre Seguridad Alimentaria Mundial: los Desafíos del Cambio Climático y la Bioenergía, el 3 de junio pasado, que España consagrará 500 millones de euros en los próximos cuatro años para proyectos destinados a paliar la crisis alimentaria, pero el problema no está en medio de África o en algunos lugares de Asia, donde se paga con creces la abusiva subida del precio de los alimentos, sino que quizá esté en Bruselas o en Chicago. Se aumenta la ayuda alimentaria pero no hay acuerdos entre los181 Gobiernos presentes para solucionar el problema a largo plazo, mientras se marea la perdiz con los agrocombustibles.
Aunque es innegable la defensa de los Derechos Humanos desde el Gobierno, en la práctica asistimos a hechos que constituyen graves incumplimientos, especialmente en el trato a los migrantes. Dos muestras: una, la defensa a ultranza de la Directiva de Retorno ?rebautizada como la ?directiva de la vergüenza?? (1)?, aprobada el 18 de junio por el Parlamento Europeo con el apoyo de los socialistas españoles (con la excepción de Josep Borrell y Raimon Obiols). Otra, es la situación de las personas ingresadas en centros de internamiento en distintos países a los que España ayuda; es el caso de Mauritania con el llamado ?Guantanamito? (2), donde se hacinan cientos de personas en condiciones indignas, y que Amnistía Internacional denuncia en su Informe Mauritania-España: ?Nadie quiere tener nada que ver con nosotros??.
Añadamos, entre otras cuestiones, que el boyante comercio de armas ?la venta de armamento español llegó a los 931,9 millones de euros en 2007? puede que tenga como destino países en conflicto que luego requieren ayuda humanitaria.
Intereses comerciales, intereses agrarios, prioridades geoestratégicas, seguridad y freno a la inmigración son pesos pesados o agujeros negros frente a la política de cooperación, que muchas veces puede ser vista como el paliativo frente a los desaguisados a los que dan lugar aquéllas, como el elemento que ayuda a tranquilizar ciertas conciencias.
En el terreno concreto de la política de cooperación, alcanzada cierta madurez, quedan pendientes cuestiones importantes que atañen a la coordinación entre todos los actores implicados (públicos y privados). Difícil papeleta, si tenemos en cuenta, por ejemplo, que el consejero de Presidencia de La Rioja, Emilio del Río, pretende, según explicó el 27 de agosto pasado, ?riojanizar?? la cooperación para el desarrollo, a través de misioneros y cooperantes riojanos. Mirando a medio plazo está por ver la amplitud de la reforma de la AECID, cuyo Estatuto se adoptó el 26 de octubre de 2007, como el órgano de fomento, gestión y ejecución de la política española de cooperación internacional para el desarrollo, sin perjuicio de las competencias asignadas a otros departamentos ministeriales (el subrayado es nuestro). Son cambios institucionales desde arriba. Y es muy difícil que calen en algunos cuerpos de la Administración, que en ocasiones mantienen intereses opuestos.
Otra de las tareas pendientes, quizá la más antigua e importante, es la reforma de los créditos FAD, una de las principales tareas de la nueva secretaria de Estado de Cooperación Internacional, Soraya Rodríguez. Seguramente un nuevo campo de batalla con Comercio, responsable de buena parte de su concesión (durante el primer semestre de 2008 Turquía y China fueron los principales destinos de los créditos FAD).
El ¿?a dónde vamos??? no afecta sólo a la cooperación oficial (administración central, autonomías y entes locales), sino que se puede aplicar a otros actores que forman parte de un sistema complejo. Es el caso del nuevo protagonismo de las ONGD (representantes de Intermón Oxfam participan en la junta general de accionistas de Repsol YPF; miembros de Setem y Justicia y Paz en la del Banco Santander) y de otros actores privados (el papel de las empresas, el alcance de la responsabilidad social corporativa).
Estamos en un momento crítico, en el que los avances en la política de cooperación se aplicarán sobre arenas movedizas. Se trata de una crisis de crecimiento donde lo cuantitativo no va acompañado de lo cualitativo, y donde la renovación del marco legal e institucional pondrá en evidencia la frontera entre la autonomía o la dependencia de esa política.
Y con mar de fondo, ¿cómo afectará la actual crisis económica? Tanto el presidente Rodríguez Zapatero como la vicepresidenta Fernández de la Vega han manifestado de forma rotunda que se llegará al 0,7% del PIB al finalizar la legislatura a pesar de las dificultades económicas, pidiendo a comunidades autónomas y ayuntamientos que se impliquen en el combate contra la miseria.
Siendo esa cuestión importante no es trascendental. Lo estructural es en qué medida la ayuda española puede llegar a convertirse en un apoyo decisivo al desarrollo sostenible. Y eso pasa por el debate en profundidad sobre qué desarrollo queremos y qué desarrollo es posible. Y si, en el fondo, el nuestro ?basado en hábitos de consumo primermundistas? no se hace a costa de los demás.
* Universidad Complutense de Madrid.